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Nº 14
UN GRAN TEMA PENDIENTE.
Maria José Meincke
“PARA QUE LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO TENGA ÉXITO ES IMPRESCINDIBLE QUE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL NO SOLO RESPONDA LAS CONSECUENCIAS DE LA VIOLENCIA TERRORISTA, SINO QUE TAMBIEN RESPETE EL IMPERIO DE LA LEY AL COMBATIRLA”
Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU
Terrorismo. Actualidad del tema.
El terrorismo es un fenómeno que ha estado presente en distintos momentos de la historia de la Humanidad, con diferentes características. Las organizaciones terroristas, han estado conectadas desde tiempos inmemoriales, unas exportando ideología de base, otras entrenamiento, otras armas. La globalización ha hecho que estos vínculos se faciliten y agilicen, no más que esto, la conexión entre ellas existe desde siempre.
El informe Goldam (experto en Derechos Humanos de la ONU), establece que “El terrorismo se nutre de la desesperación, de las humillaciones, de la pobreza, de la opresión política, del extremismo y de las violaciones de los derechos del hombre; sumado a los conflictos regionales y la incapacidad de los Estados de mantener el orden público. Es necesidad imperiosa elaborar una estrategia global de lucha contra el terrorismo, atacando sus causas profundas y reforzando a los estados teniendo en consideración la primacía de los derechos fundamentales de la persona.
Es por todos conocidos la actualidad que ha asumido desde los atentados a las Torres Gemelas en el mes de septiembre del año 2001.
Por otra parte, a nivel local, nuestro país ha sido victima de todos los tipos de terrorismo-subversivo, de Estado e internacional-, de manera previa al atroz atentado del World Trade Center.
A poco de haber transcurrido un nuevo aniversario (el numero doce) del atentado a la AMIA, este tema reviste particular actualidad por el justo reclamo a la Corte Suprema de Justicia de la Nación de imprescriptibilidad de la acción penal en la causa en la que se investigan los hechos por considerarse hechos de lesa humanidad y contrario al derecho de gentes.
- Algunas precisiones terminologicas de interés jurídico.
Suele hablarse indistintamente de terrorismo, delitos de terrorismo y actos de terrorismo. Veamos entonces, cuales son sus diferencias para luego ver cual es la obligación internacional que ha asumido la Republica Argentina en términos jurídicos.
Comencemos por terrorismo. Se han dado más de trescientas definiciones del terrorismo, pero, lo más importante de la cuestión, es entender que no se trata de un delito, sino de una estrategia utilizada por las organizaciones criminales. Mas allá de la dificultad a nivel local, regional e internacional de consensuar una definición que satisfaga a todos, la Organización de Naciones Unidas caracterizo al fenómeno en la Declaración de medidas para eliminar el terrorismo internacional-Asamblea General ONU 9/12/1994-; en la oportunidad sostuvo que se trata de “actos criminales realizados con el objetivo de provocar un estado de terror en el publico en general o en un grupo de personas en particular con propósitos políticos”; luego agrega, “son en cualquier circunstancia injustificables cualquiera fuera su consideración política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa o de cualquier otra clase que se utilicen para su justificación”.
En cuanto a delitos de terrorismo, ya adelantamos que, en la medida que el terrorismo no es un delito, la frase, a nuestro modo de ver, acarrea un error conceptual.
Finalmente, respecto a los actos de terrorismo, el artículo 2 del Convenio para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo de New York 1999 de la Organización de las Naciones Unidas sostiene que son:
a) Cualesquiera de los actos que constituya una infracción relacionada con los trece tratados de la ONU, y
b) Cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando, el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo.
Los trece tratados a los que hace referencia el de NY son:
1. Convenio sobre los delitos y otros actos cometidos a bordo de aeronaves-Tokio 1963
ACTOS QUE AFECTEN A LA SEGURIDAD DURANTE EL VUELO
2. Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves-La Haya 1970
CONSIDERA UN DELITO QUE UNA PERSONA QUE ESTE A BORDO DE UNA AERONAVE EN VUELO DE FORMA ILICITA, MEDIANTE FUERZA O LA AMENAZA DE EMPLEARLA, O CUALQUIER OTRA FORMA DE INTIMACION, SE APODERE DE LA NAVE O EJERZA CONTROL SOBRE ELLA O INTENTE HACERLO
3. Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil-Montreal 1971
ESTABLECE QUE COMETE DELITO QUIEN ILICITA E INTENCIONALMENTE, PERPETRE UN ACTO DE VIOLENCIA CONTRA UNA PERSONA A BORDO DE UNA AERONAVE EN VUELO, SI ESE ACTO PUDIERA PONER EN PELIGRO LA SEGURIDAD DE LA AERONAVE
4. Convenio sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, incluso agentes diplomáticos- 1973
COMISION DE UN HOMICIDIO, SECUESTRO U OTRO ATENTADO CONTRA LA INTEGRIDAD FISICA O LA LIBERTAD DE UNA PERSONA, LA COMISION DE UN ATENTADO VIOLENTO CONTRA LOS LOCALES OFICIALES, LA RESIDENCIA PARTICULAR O LOS MEDIOS DE TRANSPORTE - LA AMENAZA DE COMETERLOS Y LA PARTICIPACION
5. Convenio Internacional contra la toma de rehenes, 1979
TODA PERSONA QUE SE APODERE DE OTRA, O LA DETENGA, Y AMENACE CON MATARLA, HERIRLA O MANTENERLA DETENIDA A FIN DE OBLIGAR A UN TERCER ( ESTADO U ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL INTERGUBERNAMENTAL, PERSONA NATURAL O JURIDICA O UN GRUPO DE PERSONAS ) A UNA ACCION U OMISION COMO CONDICION EXPLICITA O IMPLICITA PARA LA LIBERACION DEL REHEN
6. Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares, 1980
POSESION, UTILIZACION, TRANSFERENCIA, ETC, ILICITOS DE MATERIALES NUCLEARES Y LA AMENAZA DE EMPLEARLOS PARA CAUSAR LA MUERTE O GRAVES LESIONES A CUALQUIER PERSONA O DAÑOS SUSTANCIALES A LA PROPIEDAD.
7. Protocolo para la supresión de actos ilícitos de violencia en aeropuertos que sirven a la aviación comercial, suplementario a la convención para la supresión de actos ilícitos de violencia en aeropuertos que sirven a la aviación comercial, Montreal 1988
8. Convenio para la supresión de actos ilícitos en contra de la seguridad de la navegación marítima, 1988
9. Protocolo para la supresión de los actos ilícitos en contra la seguridad de las plataformas fijas en la plataforma continental, 1988
10. Convenio sobra la marcación de explosivos plásticos para facilitar su detección en el combate del sabotaje de aeronaves, 1991
11. Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, 1997
13. Materiales nucleares
- La situación legal en la Republica Argentina.
El Código Penal de la Nación no tiene ninguna figura denominada actos de terrorismo. Frente a esta falencia, suele sostenerse que, más allá del nomen iuris ante la comisión de un acto de terrorismo, este no quedará impune ya que el Código Penal tiene otras figuras típicas en las que podrían encuadrarse esas acciones, y que, quienes los financien serian considerados participes.
En cuanto a los actos de terrorismo, podemos llegar a un acuerdo, ya que en un trabajo para elaborar un proyecto de ley sobre actos de terrorismo y su financiamiento, en el que tuve el honor de participar junto a notables colegas integrantes de la SEDRONAR, el Ministerio Público de la Nación, funcionarios de la Consejería legal del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el Banco Central de la Republica Argentina y un asesor del H.C.N.-actualmente a consideración de autoridades del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos- notamos con favorable sorpresa la vanguardia de nuestro Código Penal. En el se encuentran los tipos objetivos exigidos por todas las convenciones internacionales que indican que actos son considerados de terrorismo; la única excepción, y por lógica por la fecha de sanción del Código es comprensible , es la relativa a las plataformas fijas.
En lo que no podemos acordar, bajo ningún punto de vista, y que es la objeción que se hace a nivel internacional, es el tratamiento del financiamiento del terrorismo. Los defensores de la existencia de la figura, ya lo adelantamos, sostienen que se los consideraría partícipes, pero, sabido es, que si no se castiga al autor principal del hecho, el partícipe queda impune.
La Ley 25.241, nos habla de hechos de terrorismo: Art. 1° “A los efectos de la presente ley, se consideran hechos de terrorismo las acciones delictivas cometidas por integrantes de asociaciones ilícitas y organizaciones constituidas con el fin de causar alarma o temor, y que se realicen empleando sustancias explosivas, inflamables, armas o en general elementos de elevado poder ofensivo, siempre que sean idóneos para poner en peligro la vida o integridad de un numero indeterminado de personas”.
De otro lado, la Ley de Migraciones (n°25.871), enuncia dentro de las causales de expulsión del país, a quienes realicen actos de terrorismo.
Observamos entonces la mención a hechos y actos de terrorismo con ciertas imprecisiones inaceptables conforme el principio de legalidad establecido por el artículo 18 de la Constitución Nacional.
Tema pendiente?
En este punto, nos proponemos explicar el motivo por el cual consideramos que la Argentina, hasta el momento no cumple con los compromisos asumidos a nivel internacional en cuanto a la tipificación de los actos de terrorismo y de financiamiento de terrorismo.
El país es miembro de la Organización de las Naciones Unidas, y del Consejo de Seguridad. En ese sentido, el año próximo pasado, ha ratificado la Convención para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo que en su Articulo 4° compromete a los Estados parte a tipificar tanto a los actos terroristas como el financiamiento del terrorismo; y por Resolución 1566 del Consejo de Seguridad se estableció el cumplimiento obligatorio las 9 Recomendaciones Especiales contra el Financiamiento del Terrorismo de GAFI.
Es miembro de la Organización de los Estados Americanos, y también el año pasado ha ratificado la Convención Interamericana contra el Terrorismo.
Es miembro pleno del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI/FATF) y del GAFISUD (organismo regional análogo). Estos Grupos han dado las 9 Recomendaciones Especiales contra el Financiamiento del Terrorismo. La Recomendación Especial I establece:
Cada país debería tomar las medidas inmediatas para ratificar y aplicar sin restricción la Convención de l999 de las Naciones Unidas para la represión del financiamiento del terrorismo.
Igualmente los países deberían aplicar inmediatamente las resoluciones de las Naciones Unidas relativas a la prevención y represión del financiamiento de los actos terroristas, en particular la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
En relación al tema, la Recomendación Especial II establece:
Cada país debería erigir en infracción penal el financiamiento del terrorismo, de los actos terroristas y las organizaciones terroristas. Los países deberían asegurarse que tales infracciones se designan como infracciones subyacentes del lavado de dinero.
V. Conclusión.
La globalización, que se inició como un fenómeno económico y se extendió gracias a las comunicaciones a otros campos de la actividad humana, trajo aparejadas consecuencias en los ámbitos criminales y obviamente jurídicos.
El delito transnacional se generalizó ya que se hizo mas fluido el nexo entre las organizaciones criminales ubicadas en todo sitio del planeta.
El derecho penal siempre va tras el delito, el desafío del presente es el de estandarizar sus regulaciones para poder perseguir a la delincuencia organizada transnacional y mejorar la cooperación jurídica y administrativa a nivel internacional y de ese modo dar mayor agilidad a institutos como la extradición, mejorar las investigaciones conjuntas en el plano administrativo ya sea a nivel de fuerzas de seguridad u otras agencias del Estado encargadas, por ejemplo, del control migratorio o financiero.
De la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, Palermo 2001, se desprende la siguiente definición de Delincuencia Organizada Transnacional: actividad de un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves (delito punible con una pena privativa de la libertad de más de cuatro años) o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención (participación en el grupo estructurado a cualquier título, blanqueo del producto del delito, corrupción u obstrucción de la justicia) con miras a obtener directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio material.
La característica de transnacionalidad del/los delito/s cometido/s estará dada si se comete en más de un Estado; se comete dentro de un solo Estado, pero una parte sustancial e su preparación, planificación, dirección o control se realizada en otro Estado; se comete dentro de un solo Estado pero entraña la participación de un grupo delictivo organizado que realiza actividades delictivas en más de un Estado; o se comete en un solo Estado pero tiene efectos sustanciales en otro Estado.
Los Estados, a efectos de contrarrestar la violencia política que provocan estos grupos en la población deben hacer funcionar sus sistemas constitucionales, establecidos sobre la base de frenos y contrapesos entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. De este modo, se sostiene la gobernabilidad y se garantizan los Derechos Humanos, en especial, el derecho universal de las personas a verse libres de terroristas y de actos de terrorismo de todo tipo.
La precedente afirmación se sustenta en las siguientes premisas. El Poder Ejecutivo del Estado será el encargado de establecer sólidas políticas de seguridad, criminal, de defensa, exterior, social, económica en miras al bien común de la sociedad. De ese modo debería evitar algunas de las causas que permiten la incorporación de personas en las organizaciones criminales transnacionales. Por otra parte, impedirá la actuación de las mismas en su territorio. A través de la política exterior, el Estado se compromete por convenciones universales o regionales a cooperar con sus pares en el combate a la delincuencia transnacional. En la esfera de sus competencias, deberá regular administrativamente, previniendo la comisión de algunos delitos, y deberá promover la coordinación entre sus agencias y fuerzas de seguridad y armadas con el fin de controlar la comisión de los delitos. El intercambio de información entre agencias de un Estado y entre Estados, debería transformarse en una herramienta básica y eficaz en la prevención de delitos complejos y transnacionales, ya que las organizaciones criminales se comunican rápida e informalmente, lo que las hace eficaces en el logro de sus fines.
El Poder Legislativo, por su parte, será encargado de transformar en leyes nacionales los compromisos internacionales, respetando de este modo el principio nullum crimen nulla poena sine lege ya mencionado. Describiendo claramente los actos terroristas deberían incluirlos también en las leyes relativas a la extradición, principal instrumento jurídico de cooperación entre estados en el combate a la criminalidad transnacional. Dentro de las legislaciones, deberían incluirse las técnicas especiales de investigación para estos delitos, ya que, por tratarse de delitos complejos, las herramientas procesales tradicionales no bastan para su prevención e investigación.
De su lado, toca al Poder Judicial la realización de procedimientos enmarcados en la ley, con el fin de lograr la condena, y en su caso, extradición de quienes se dediquen a la comisión de actos terroristas y/o delitos transnacionales. De este modo, se les permitirá un juicio imparcial que respete el derecho a la inocencia, con las garantías de la defensa. En ese sentido se pronunció la Alta Comisionada para los Derechos Humanos el 27 de agosto de 2004 ante la Conferencia Bienal de la Comisión Internacional de Juristas, señora Arbour: “Dicho con toda franqueza, el poder judicial no debería renunciar a su análisis sobrio de largo plazo y de principio porque el ejecutivo solicite adoptar medidas extraordinarias sobre la base de información que no se puede compartir, para lograr resultados que no se pueden medir. Las sociedades que respetan el imperio de la ley no dan al ejecutivo carta blanca ni siquiera para hacer frente a situaciones de excepción. Ellas aceptan las funciones vitales de los poderes judicial y legislativo para garantizar que los gobiernos adopten un enfoque equilibrado y ajustado al derecho respecto de problemas complejos de interés nacional. Un sistema bien articulado de controles y salvaguardias garantiza la expresión ordenada de opiniones divergentes en un país y aumenta la confianza en que el gobierno responde al interés público y no al antojo del ejecutivo”.
A nuestro modo de ver, tres son las palabras claves en la estrategia para contrarrestar la violencia política que generan las organizaciones criminales que cometen delitos transnacionales utilizando la táctica terrorista: regulación, control y coordinación.
Regulación , en el sentido de norma legal administrativa o penal, en jurisdicción nacional, regional o universal, por medio de resoluciones, leyes, convenciones, convenios o tratados regionales o universales que definan claramente los hechos que serán castigados y estableciendo penas graves para los mismos.
Control por parte del Estado y la comunidad internacional en el cumplimiento de las reglas jurídicas, dándoles jurisdicción a los tribunales nacionales e internacionales en caso de infracción de las mismas.
Coordinación , en la esfera nacional entre agencias y Poderes del Estado; y a nivel regional e internacional; con el fin de permitir el ágil intercambio de información para prevenir la comisión de delitos y por medio de la coordinación y cooperación jurídica a través de tratados que permitan las investigaciones, condenas y extradición entre Estados.
La eficacia de la estrategia contra el terrorismo, sin duda alguna, y tal como se desprende de lo expuesto en el trabajo presentado, no tendrá éxito alguno si no se realiza respetando a los Derechos Humanos.
Abogada P.U.C.A., Magister en Estupefacientes por la Universidad Católica de Salta, Magister en Desarrollo Humano de la ULIA, Profesora Asistente de Derecho Penal I de la P.U.C.A., ex Directora de la Unidad de Información Financiera-designada por concurso publico como miembro experta penalista por Decreto del P.E.N.830/02 hasta el 16/6/06 fecha de finalización del mandato.
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