"El
Ambiente de Seguridad en el Asia Oriental.
Enseñanzas para el Cono Sur latinoamericano"
por
el Mag. Jorge E. Malena
Introducción
Al observar
detenidamente el acontecer en el Asia
Oriental más allá de los logros económicos
alcanzados, podrá percibirse que tal éxito en el desarrollo
material de los países que lo componen está íntimamente
ligado a la relativa estabilidad política y ausencia de conflicto
militar de envergadura desde
mediados de los '70 .
Por su
parte, la mencionada estabilidad obedeció a que durante los '70
y los '80, la configuración del poder internacional en el Asia
Oriental consistiera esencial-mente en una alianza de hecho entre los
EE.UU. y la República Popular China (RPCh), destinada a contener
a la Unión Soviética (URSS). Esta entente, a su vez, contó
con el beneplácito y el apoyo de los tradicionales aliados de
Washington en la región (Japón, Corea del Sur, los países
no comunis-tas de la Península de Indochina, Filipinas, Indonesia
y Australia).
Sin embargo,
a partir de principios de los '90, el colapso de la URSS y el consiguiente
fin de la Guerra Fría trajo aparejado el surgimiento de un nuevo
contexto internacional del que la región no
fue ajena . Los EE.UU., a la vez que iniciaron un gradual
repliegue de la región, se vieron imposibilitados de explotar
el sentimiento anti-Moscú de Beijing, y, a pesar de la profusa
vinculación económica desarrollada en los últimos
años, los intereses de China y los EE.UU. comenzaron a divergir
en temas cruciales
.
Al mismo
tiempo, la RPCh pareció estar empleando su recientemente
alcanzada bonanza económica para implementar una estrategia de
preponderancia regional, que, en gran medida, obedecería al vacío
de poder emergente luego de la disolución de la URSS y al repliegue
estadounidense.
Esa estrategia,
tiene como notas características la modernización de sus
FF.AA. vía incremento en los gastos de defensa, la irrupción
en el Mar del Sur de la China (MSCh) y sus islas contiguas, y una creciente
relación en el ámbito militar con la junta que gobierna
Myanmar (con lo cual Beijing se asegura un acceso al Océano Indico).
Asimismo,
en la región persisten focos de tensión cuya existencia
se remonta al sistema internacional de la Guerra Fría. Entre
los principales, pueden destacarse la voluntad del Japón por
recuperar un rol
de mayor protagonismo , controversias por la demarcación
de límites terrestres y marítimos, piratería marítima,
narcotráfico, y nacionalismos étnico-religiosos.
Frente
a estas realidades, los Estados del Asia Oriental cuyas economías
son de reciente industrialización, reunidos en la Asociación
de Naciones de Sudeste Asiático (ASEAN por sus
siglas en inglés), a principios de los '90 comenzaron a otorgar
mayor consideración al tratamiento de temas de seguridad regional,
más allá de su habitual interés en cuestiones de
índole comercial.
Durante
las últimas tres décadas, ASEAN se convirtió en
"el" foro regional para la discusión de políticas
tendientes a fomentar la cooperación en pro del desarrollo y
alcanzar la liberalización del comercio
intrarregional . Incluso, en octubre de 1992, tras la
8º reunión de ministros de la Asociación en Kuala
Lumpur, se acordó el establecimiento en un plazo de 15 años
del Area de Libre Comercio de ASEAN (conocida como AFTA según
su sigla en inglés).
No obstante,
el surgimiento del contexto internacional antes descripto en la región
más los focos de tensión preexistentes, promovieron que
en 1993 los miembros fundadores de la asociación estable-cieran
el ARF o ASEAN Regional Forum, con el propósito de institucio-nalizar
el diálogo atinente al mantenimiento de la paz y seguridad en
la región.
En la actualidad,
la relevancia de este organismo radica tanto en sus propósitos
-debido a que no existe otro foro con similares caracte-rís-ticas
en la región-, como por su membresía -ya que además
de los Estados de ASEAN, han sido invitados a participar China, India,
Rusia, Mongolia, Japón, Corea del Sur, Corea del Norte, Australia,
Nueva Zelanda, Papúa Nueva Guinea, la Unión Europea (UE),
los EE.UU. y Canadá-.
Por tales
motivos, se aprecia que el ARF podría constituir en una herramienta
esencial para el afianzamiento de la estabilidad política, la
prevención de los conflictos, y la consolida-ción del
desarrollo económico en el Asia Oriental.
El presente
trabajo procura examinar la génesis del ARF, los intereses de
los principales actores del vigente sistema internacional en la región
y la relación de seguridad intrarre-gional. Por último,
se procurará extraer de esta experiencia en materia de seguridad
algunas lecciones de interés para el sistema de seguridad del
Cono Sur.
Constitución
del "ASEAN Regional Forum"
Durante
los 45 años de la Guerra Fría, la estructura de seguridad
en el Asia Oriental no se caracterizó por contar con arreglos
multilatera-les, tal como fue el caso europeo con la O.T.A.N. y el Pacto
de Varsovia. Ello pudo obedecer a que los Estados de sistema socialista
(China, Corea del Norte y las repúblicas populares de la península
de Indochina) fueron relativamente independientes de la URSS, mientras
que los aliados de los EE.UU. en la región tenían poco
en común. En consecuen-cia, los lazos de seguridad tanto con
Moscú como con Washington fueron esencialmente
bilaterales .
Con la
culminación de la confrontación bipolar, la región
no ha sido ajena al surgimiento de un nuevo contexto estratégico,
en donde no es claro definir la principal amenaza y el protagonismo
de las ex-superpo-tencias se halla en franca disminución.
Frente
a esta realidad, la búsqueda de acuerdos de seguridad entre los
Estados del Asia Oriental se ha convertido en una necesidad impostergable,
habida cuenta la creencia generali-zada de que el desarrollo económico
está estrechamente vinculado con la
paz regional .
La propuesta
mayoritariamente aceptada ha sido la del establecimiento de un "concierto"
asiático sudoriental, en donde sean las notas distin-tivas el
multilateralismo y la cooperación. En vez de una política
de equilibrio de poder (ante la carencia de un adversario en particular),
el mecanismo de seguridad en gestación procura incorporar a todos
los actores en una red que incluya un órgano para la promoción
de la estabilidad regional, mecanismos de diplomacia preventiva y medidas
de confianza mutua .
Si bien
las controversias existentes entre los miembros de este "concierto"
inciden en que el mencionado mecanismo no conforme una alianza militar
ni un sistema de seguridad colectiva, sus elementos constitutivos brindan
el ámbito para resolver o desalentar disputas antes que las mismas
arrastren a sus miembros a la guerra.
De este
modo, tal mecanismo multilateral no sólo procura contener los
conflictos actuales o futuros, sino también por lo no excluyente
de su membresía, contribuye a la construcción de arreglos
entre viejos
adversarios .
Con los
mencionados propósitos y medios para lograrlos en mente, la ASEAN
instauró el ASEAN Regional Forum. El mismo reúne a potencias
regionales y extrarregionales, los Estados de ASEAN y vecinos de envergadura,
extensión que refleja la creciente interdependencia económica
en el Asia Oriental como asimismo la preocupación por los focos
de tensión preexistentes y el eventual establecimiento de una
hegemonía regional.
En efecto,
el interés de los miembros de ASEAN por estas cuestiones se evidenció
en la conferencia post-ministerial de ASEAN (CPM) de 1991, que designó
a las futuras CPM como el foro propicio para que los miembros de la
organización y sus "socios
en el diálogo" consideraran temas de seguridad.
A mediados de 1993, luego de ser recibida la aquiescencia de Japón
y los EE.UU., la respectiva CPM anunció el acuerdo para la creación
del ARF, cuyo primer encuentro formal fue programado para julio de 1994
en Bangkok
.
Tras su
inauguración, el principal logro del novel organismo fue el consenso
alcanzado para que los miembros extra-ASEAN reconocieran como código
de conducta propio al Tratado de Amistad y Cooperación de ASEAN
de 1971, instrumen-to que promueve la búsqueda de soluciones
pacíficas para las contro-versias que se produjesen entre
sus signatarios .
Igualmente,
en la descripción de esta etapa fundacional, cabe destacar el
rol jugado por los institutos de estudios internacionales y de seguridad
de ASEAN, los que otorgaron la base conceptual para la creación
del ARF. Dichos centros de investigación efectuaron encuen-tros
desde principios de los '80, a fin de intercambiar ideas sobre los medios
más eficaces para la concreción de un amplio acuerdo de
seguridad en la región.
La fructífera
tarea realizada por estos institutos sirvió de antece-dente para
la posterior implementación de un diálogo "Track
II" en el seno del ARF, vía el establecimiento del Consejo
para la Seguridad Cooperativa en el Asia-Pacífico (CSCAP). El
mismo es un ente no-gubernamental y reúne a funcionarios y académicos
especializados, cuya misión es elevar recomendaciones en torno
a la temática
específica del ARF .
Los
intereses de las potencias en el Asia Oriental
En el caso
de los EE.UU., el mismo mantiene sus acuerdos bilaterales y, consecuentemente,
su "presencia avanzada" en la región, a pesar del repliegue
de unidades producido con la culminación de la Guerra Fría.
Para Washington,
el desarrollo de conversaciones en materia de seguridad regional es
un medio para "desactivar" crisis antes que las mismas se
produzcan, lo que a su vez disminuye la probabilidad de inicio de hostilidades
y las perspectivas de interven-ción estadouni-den-se. Asimismo,
la irrupción del Terrorismo Fundamentalismo como prioridad en
la agenda de seguridad de los EE.UU., ha reforzado la creencia en que
el ARF constituye un elemento central para enfrentar ese flagelo (recordemos
la existencia de grupos extremistas de corte islamita en la región,
tales como Abbu Sayyaf y el Frente Moro de Liberación Islámica
en Filipinas; Kampulan Mujaidín en Malasia; Jemaah Islamiyah
en Singapur e Indonesia; y el Movimiento para la Liberación del
Turquestán Oriental en China).
En consecuencia,
la visión oficial de los EE.UU. con respecto al ARF, es que el
mismo "como agencia que reúne esfuerzos conjuntos, asiste
en la protección de la paz regional, mediante el control de la
proliferación de armas de destrucción masiva y la salvaguarda
de las líneas de comunicación marítima, tanto dentro
de su propia área de influencia como
en el Océano Indico y el Golfo Pérsico"
.
Con respecto
a China, a pesar de que las autoridades de Beijing han afirmado en reiteradas
ocasiones que la RPCh nunca perseguirá una política hegemónica,
que nunca ha ocupado un país extranjero y que su capacidad militar
es exclusivamente defensiva, los desarrollos del último lustro
parecen discordantes. Con el propósito de modernizar sus FF.
AA., China ha incorporado a su fuerza aérea y armada medios de
proyección de poder, lo cual ha sido percibido en la región
como una medida conducente a la búsqueda de la preponderancia
en el Asia
Oriental .
Del mismo
modo, la gradual política de expansión de la marina china
en los archipiélagos del MSCh y aguas adyacentes, ha sido no
sólo motivo de alarma, sino también causa de tensión
diplomática y hasta enfrentamientos armados menores con
sus vecinos de la región . Si bien la RPCh es
miembro fundador del ARF, su participación en el mismo pareciera
estar más orientada hacia "damage control" que en la
extensión de acuerdos cooperativos. Por otra parte, los restantes
Estados parte consideran al ARF como el más eficaz instrumento
(quizás por ser el único) para contener las aspiraciones
chinas en la región.
Pese a
que la presencia de la RPCh sería una muestra de sus intencio-nes
no-agresivas, la resistencia de Beijing a discutir disputas territoriales,
compras de armamento y reformas en su doctrina militar, sólo
han provocado una mayor desconfianza entre los
restantes asociados .
En cuanto
a Japón, existe suficiente evidencia como para que reconocer
que, pese a la incertidumbre de su vida política y la recesión
económica, Tokio se encuentra asumiendo de modo gradual un rol
cada vez más prominente en
materia de seguridad .
Dicha política,
se ha reflejado tanto en el apoyo y la participación en las misiones
de paz de la ONU (para lo cual la Agencia de Defensa del Japón
y la Dieta deben vencer las restricciones constitucionales vigentes,
mediante la elaboración
de un nuevo marco normativo ), como en el envío
de unidades de apoyo logístico y asistencia humanitaria a Afganistán
e Irak respectivamente..
Para los
países del Asia Oriental, Japón no constituiría
una amenaza en tanto y en cuanto Washington mantenga sus lazos de defensa
con Tokio y éste contribuya a la "seguridad cooperativa"
que propone el ARF, si bien por otra parte es cierto que en la memoria
colectiva de tales sociedades aún persiste el recuerdo de la
crudeza del imperialismo nipón de la Segunda
Guerra Mundial .
La
relación intrarregional en materia de seguridad
Las controversias
por demarcación de fronteras terrestres y marítimas abundan
en el Asia Oriental. La gran mayoría son de carácter bilateral,
bien específicas y relacionadas con la aplicación de la
Convención sobre Derecho del Mar de 1982. Esta última,
establece que la posesión de incluso una pequeña isla
o arrecife permita a un Estado reclamar unos 1.500 Km. de mar territorial
y 430.000 Km2. de Zona Económica Exclusiva (ZEE) .
No obstante,
la más compleja de estas disputas debido a su alcance multilateral
es la de las Islas Spratly, conjunto de islotes y arrecifes que se encuentran
en el centro del MSCh. Los mismos constituyen un foco de tensión
"caliente", habida cuenta que son reclamados en su totalidad
por la RPCh y Taiwán y en parte por Vietnam, Malasia, Filipinas
y Brunei.
La importancia
de este archipié-lago radica en su ubicación estratégica
(vía de paso entre el Mar Oriental de la China y el Océano
Indico) y sus riquezas ictícola, petrolífera y gasífera
.
Las iniciativas
para poner en marcha negociaciones multilaterales comenzaron a principios
de los '90, cuando Indonesia, en virtud de su calidad de Estado ribereño
no vinculado con reclamos de soberanía, auspició una serie
de reuniones a fin de acercar a las partes. Tales encuentros se tradujeron
en una serie de disposiciones para efectuar de manera conjunta estudios
cartográficos, relevamiento de recursos económicos y tareas
de búsqueda y rescate marítimo .
Pese a
los mencionados emprendimientos, pronto se evidenció que China
demostraba cierta apatía a la hora de implementar las disposi-ciones
previamente acordadas. Repentinamente, Beijing anunció que para
llevar a cabo cualquier discusión sustantiva sobre el futuro
de las Spratly, la misma debía efectuarse bilateralmente. De
esta manera, la RPCh abandonó el mecanismo multilateral en vigencia
"saltando" el cerco diplomático que intentaban construir
los países del EA a su alrede-dor, pasando en cambio a desarrollar
su propia estrategia frente a cada uno de sus débiles vecinos
.
Hasta la
fecha de establecimiento del ARF, no se había alcanzado ningún
tipo de avance significativo en materia de discusión bilateral
sobre el disputado archipiélago, atento a lo antagónico
de las respectivas posturas . No obstante, a partir de 1994 el ingreso
de Beijing a un foro cuya creación parecía motivada para
contrarrestar el creciente protago-nismo chino, llevó a la RPCh
a adoptar posiciones menos discrepantes.
Frente
a la propuesta de los EE.UU. de asumir el compromiso de asegurar la
libertad de las vías de tránsito marítimo en el
MSCh, Beijing proclamó que "el ejercicio de la soberanía
china sobre las Spratly no afectará la navegación en el
MSCh, de acuerdo con la legislación internacional" .
A continuación,
en la reunión del ARF en Brunei en julio de 1995, cuando los
Estados parte (incluyendo al entonces recientemente incorporado Vietnam)
presentaron para debate la cuestión de las Spratly, el vice-canciller
chino aceptó por primera vez llevar a cabo conversaciones multilaterales
sobre el particular, comprometiéndose también a que las
mismas se realizaran sobre la base de lo regulado por la Convención
sobre Derecho del Mar . La relevancia de este anuncio radica en que
si en las posteriores discusiones que se iniciaron en 1996 (y continúan
en la actualidad) prevalece la Convención antedicha, la RPCh
debería reconocer los reclamos de soberanía sobre las
respectivas ZEE de los demás Estados ribereños, dejando
de lado la legislación aprobada por la Asamblea Popular Nacional
en 1992 que declaraba al MSCh "aguas nacionales".
Conclusiones
- Enseñanzas para el Cono Sur latinoamericano
Más
allá de la profusa interacción económica alcanzada
entre los países del Asia Oriental, los temores por las disputas
existentes, la adquisi-ción de armamentos en marcha, el desarrollo
de políticas de mayor protagonismo regional y la irrupción
del Terrorismo Fundamentalista, han hecho crucial el establecimiento
del ARF.
De lo descripto
se sigue que el ARF no apuntaría a erigirse como alianza militar
ni como sistema de seguridad colectiva. Básicamente sus esfuerzos
se dirigirían a establecer un ámbito de discusión
de los temas atinentes a la seguridad regional, del que se aspira que
surja alguna suerte de acuerdo político que comprometa a las
partes (función de diplomacia preventiva). Asimismo, en materia
militar, se procura promover la transpa-rencia y la puesta en marcha
de medidas de confianza mutua .
A su vez,
el ARF cuenta con la ventaja de haber surgido en el seno de la ASEAN,
organización que reúne a los Estados de reciente industria-lización
y relativamente pequeña dimensión militar de la región,
lo cual despeja toda sospecha de que la iniciativa para su estableci-miento
haya estado en manos de determinada potencia regional que por su medio
ambiciona imponer su dominio .
La seguridad
cooperativa es un concepto basado en la premisa de que no existe un
enemigo entre los asociados, a pesar de que subsistan desacuerdos y
sospechas por motivos territoriales o de otra naturale-za.
La consecución
de la estabilidad internacional requiere salvaguardas, es decir mecanismos
y procedimientos mediante los cuales los temores y ansiedades de un
Estado sobre las intenciones y capacidades de otro Estado pueden ser
apaciguados .
Para que
las medidas de confianza mutua cumplan con su cometido, la transparencia
constituye un requisito básico. La transparencia puede apreciarse
en la publicación de tres tipos de información: (1) sobre
gasto militar y estructura de fuerza, (2) sobre doctrina militar, y
(3) sobre actividades militares .
El ARF,
como sistema multilateral de seguridad cooperativa, contribuiría
entonces para que los Estados miembros de ASEAN y, en menor medida,
EE.UU. Japón, Corea del Sur y Australia, cuenten con un ámbito
común donde, entre otros, pueda lograrse que Beijing se comprometa
en la adopción de medidas atinentes a la estabilidad regional.
Asimismo,
de lo expuesto podría inferirse que, en tanto y en cuanto el
ARF favorezca el mantenimiento de la paz y seguridad regional, la promoción
del crecimiento económico no será perjudicado sino por
el contrario beneficiada por su existencia.
El "hábito
de cooperación" que se intenta instalar dentro de este espacio
compuesto por múltiples actores, significa una fuerte apuesta
al afianzamien-to de la estabilidad política y a la consolida-ción
del desarrollo económico, frente a un contexto internacional
de incertidumbre tanto en la región como en el planeta.
Buenos
Aires, Argentina - mayo de 2004
