"El Ambiente de Seguridad en el Asia Oriental.
Enseñanzas para el Cono Sur latinoamericano"

por el Mag. Jorge E. Malena

Introducción

Al observar detenidamente el acontecer en el Asia Oriental más allá de los logros económicos alcanzados, podrá percibirse que tal éxito en el desarrollo material de los países que lo componen está íntimamente ligado a la relativa estabilidad política y ausencia de conflicto militar de envergadura desde mediados de los '70 .

Por su parte, la mencionada estabilidad obedeció a que durante los '70 y los '80, la configuración del poder internacional en el Asia Oriental consistiera esencial-mente en una alianza de hecho entre los EE.UU. y la República Popular China (RPCh), destinada a contener a la Unión Soviética (URSS). Esta entente, a su vez, contó con el beneplácito y el apoyo de los tradicionales aliados de Washington en la región (Japón, Corea del Sur, los países no comunis-tas de la Península de Indochina, Filipinas, Indonesia y Australia).

Sin embargo, a partir de principios de los '90, el colapso de la URSS y el consiguiente fin de la Guerra Fría trajo aparejado el surgimiento de un nuevo contexto internacional del que la región no fue ajena . Los EE.UU., a la vez que iniciaron un gradual repliegue de la región, se vieron imposibilitados de explotar el sentimiento anti-Moscú de Beijing, y, a pesar de la profusa vinculación económica desarrollada en los últimos años, los intereses de China y los EE.UU. comenzaron a divergir en temas cruciales .

Al mismo tiempo, la RPCh pareció estar empleando su recientemente alcanzada bonanza económica para implementar una estrategia de preponderancia regional, que, en gran medida, obedecería al vacío de poder emergente luego de la disolución de la URSS y al repliegue estadounidense.

Esa estrategia, tiene como notas características la modernización de sus FF.AA. vía incremento en los gastos de defensa, la irrupción en el Mar del Sur de la China (MSCh) y sus islas contiguas, y una creciente relación en el ámbito militar con la junta que gobierna Myanmar (con lo cual Beijing se asegura un acceso al Océano Indico).

Asimismo, en la región persisten focos de tensión cuya existencia se remonta al sistema internacional de la Guerra Fría. Entre los principales, pueden destacarse la voluntad del Japón por recuperar un rol de mayor protagonismo , controversias por la demarcación de límites terrestres y marítimos, piratería marítima, narcotráfico, y nacionalismos étnico-religiosos.

Frente a estas realidades, los Estados del Asia Oriental cuyas economías son de reciente industrialización, reunidos en la Asociación de Naciones de Sudeste Asiático (ASEAN por sus siglas en inglés), a principios de los '90 comenzaron a otorgar mayor consideración al tratamiento de temas de seguridad regional, más allá de su habitual interés en cuestiones de índole comercial.

Durante las últimas tres décadas, ASEAN se convirtió en "el" foro regional para la discusión de políticas tendientes a fomentar la cooperación en pro del desarrollo y alcanzar la liberalización del comercio intrarregional . Incluso, en octubre de 1992, tras la 8º reunión de ministros de la Asociación en Kuala Lumpur, se acordó el establecimiento en un plazo de 15 años del Area de Libre Comercio de ASEAN (conocida como AFTA según su sigla en inglés).

No obstante, el surgimiento del contexto internacional antes descripto en la región más los focos de tensión preexistentes, promovieron que en 1993 los miembros fundadores de la asociación estable-cieran el ARF o ASEAN Regional Forum, con el propósito de institucio-nalizar el diálogo atinente al mantenimiento de la paz y seguridad en la región.

En la actualidad, la relevancia de este organismo radica tanto en sus propósitos -debido a que no existe otro foro con similares caracte-rís-ticas en la región-, como por su membresía -ya que además de los Estados de ASEAN, han sido invitados a participar China, India, Rusia, Mongolia, Japón, Corea del Sur, Corea del Norte, Australia, Nueva Zelanda, Papúa Nueva Guinea, la Unión Europea (UE), los EE.UU. y Canadá-.

Por tales motivos, se aprecia que el ARF podría constituir en una herramienta esencial para el afianzamiento de la estabilidad política, la prevención de los conflictos, y la consolida-ción del desarrollo económico en el Asia Oriental.

El presente trabajo procura examinar la génesis del ARF, los intereses de los principales actores del vigente sistema internacional en la región y la relación de seguridad intrarre-gional. Por último, se procurará extraer de esta experiencia en materia de seguridad algunas lecciones de interés para el sistema de seguridad del Cono Sur.

Constitución del "ASEAN Regional Forum"

Durante los 45 años de la Guerra Fría, la estructura de seguridad en el Asia Oriental no se caracterizó por contar con arreglos multilatera-les, tal como fue el caso europeo con la O.T.A.N. y el Pacto de Varsovia. Ello pudo obedecer a que los Estados de sistema socialista (China, Corea del Norte y las repúblicas populares de la península de Indochina) fueron relativamente independientes de la URSS, mientras que los aliados de los EE.UU. en la región tenían poco en común. En consecuen-cia, los lazos de seguridad tanto con Moscú como con Washington fueron esencialmente bilaterales .

Con la culminación de la confrontación bipolar, la región no ha sido ajena al surgimiento de un nuevo contexto estratégico, en donde no es claro definir la principal amenaza y el protagonismo de las ex-superpo-tencias se halla en franca disminución.

Frente a esta realidad, la búsqueda de acuerdos de seguridad entre los Estados del Asia Oriental se ha convertido en una necesidad impostergable, habida cuenta la creencia generali-zada de que el desarrollo económico está estrechamente vinculado con la paz regional .

La propuesta mayoritariamente aceptada ha sido la del establecimiento de un "concierto" asiático sudoriental, en donde sean las notas distin-tivas el multilateralismo y la cooperación. En vez de una política de equilibrio de poder (ante la carencia de un adversario en particular), el mecanismo de seguridad en gestación procura incorporar a todos los actores en una red que incluya un órgano para la promoción de la estabilidad regional, mecanismos de diplomacia preventiva y medidas de confianza mutua .

Si bien las controversias existentes entre los miembros de este "concierto" inciden en que el mencionado mecanismo no conforme una alianza militar ni un sistema de seguridad colectiva, sus elementos constitutivos brindan el ámbito para resolver o desalentar disputas antes que las mismas arrastren a sus miembros a la guerra.

De este modo, tal mecanismo multilateral no sólo procura contener los conflictos actuales o futuros, sino también por lo no excluyente de su membresía, contribuye a la construcción de arreglos entre viejos adversarios .

Con los mencionados propósitos y medios para lograrlos en mente, la ASEAN instauró el ASEAN Regional Forum. El mismo reúne a potencias regionales y extrarregionales, los Estados de ASEAN y vecinos de envergadura, extensión que refleja la creciente interdependencia económica en el Asia Oriental como asimismo la preocupación por los focos de tensión preexistentes y el eventual establecimiento de una hegemonía regional.

En efecto, el interés de los miembros de ASEAN por estas cuestiones se evidenció en la conferencia post-ministerial de ASEAN (CPM) de 1991, que designó a las futuras CPM como el foro propicio para que los miembros de la organización y sus "socios en el diálogo" consideraran temas de seguridad. A mediados de 1993, luego de ser recibida la aquiescencia de Japón y los EE.UU., la respectiva CPM anunció el acuerdo para la creación del ARF, cuyo primer encuentro formal fue programado para julio de 1994 en Bangkok .

Tras su inauguración, el principal logro del novel organismo fue el consenso alcanzado para que los miembros extra-ASEAN reconocieran como código de conducta propio al Tratado de Amistad y Cooperación de ASEAN de 1971, instrumen-to que promueve la búsqueda de soluciones pacíficas para las contro-versias que se produjesen entre sus signatarios .

Igualmente, en la descripción de esta etapa fundacional, cabe destacar el rol jugado por los institutos de estudios internacionales y de seguridad de ASEAN, los que otorgaron la base conceptual para la creación del ARF. Dichos centros de investigación efectuaron encuen-tros desde principios de los '80, a fin de intercambiar ideas sobre los medios más eficaces para la concreción de un amplio acuerdo de seguridad en la región.

La fructífera tarea realizada por estos institutos sirvió de antece-dente para la posterior implementación de un diálogo "Track II" en el seno del ARF, vía el establecimiento del Consejo para la Seguridad Cooperativa en el Asia-Pacífico (CSCAP). El mismo es un ente no-gubernamental y reúne a funcionarios y académicos especializados, cuya misión es elevar recomendaciones en torno a la temática específica del ARF .

Los intereses de las potencias en el Asia Oriental

En el caso de los EE.UU., el mismo mantiene sus acuerdos bilaterales y, consecuentemente, su "presencia avanzada" en la región, a pesar del repliegue de unidades producido con la culminación de la Guerra Fría.

Para Washington, el desarrollo de conversaciones en materia de seguridad regional es un medio para "desactivar" crisis antes que las mismas se produzcan, lo que a su vez disminuye la probabilidad de inicio de hostilidades y las perspectivas de interven-ción estadouni-den-se. Asimismo, la irrupción del Terrorismo Fundamentalismo como prioridad en la agenda de seguridad de los EE.UU., ha reforzado la creencia en que el ARF constituye un elemento central para enfrentar ese flagelo (recordemos la existencia de grupos extremistas de corte islamita en la región, tales como Abbu Sayyaf y el Frente Moro de Liberación Islámica en Filipinas; Kampulan Mujaidín en Malasia; Jemaah Islamiyah en Singapur e Indonesia; y el Movimiento para la Liberación del Turquestán Oriental en China).

En consecuencia, la visión oficial de los EE.UU. con respecto al ARF, es que el mismo "como agencia que reúne esfuerzos conjuntos, asiste en la protección de la paz regional, mediante el control de la proliferación de armas de destrucción masiva y la salvaguarda de las líneas de comunicación marítima, tanto dentro de su propia área de influencia como en el Océano Indico y el Golfo Pérsico" .

Con respecto a China, a pesar de que las autoridades de Beijing han afirmado en reiteradas ocasiones que la RPCh nunca perseguirá una política hegemónica, que nunca ha ocupado un país extranjero y que su capacidad militar es exclusivamente defensiva, los desarrollos del último lustro parecen discordantes. Con el propósito de modernizar sus FF. AA., China ha incorporado a su fuerza aérea y armada medios de proyección de poder, lo cual ha sido percibido en la región como una medida conducente a la búsqueda de la preponderancia en el Asia Oriental .

Del mismo modo, la gradual política de expansión de la marina china en los archipiélagos del MSCh y aguas adyacentes, ha sido no sólo motivo de alarma, sino también causa de tensión diplomática y hasta enfrentamientos armados menores con sus vecinos de la región . Si bien la RPCh es miembro fundador del ARF, su participación en el mismo pareciera estar más orientada hacia "damage control" que en la extensión de acuerdos cooperativos. Por otra parte, los restantes Estados parte consideran al ARF como el más eficaz instrumento (quizás por ser el único) para contener las aspiraciones chinas en la región.

Pese a que la presencia de la RPCh sería una muestra de sus intencio-nes no-agresivas, la resistencia de Beijing a discutir disputas territoriales, compras de armamento y reformas en su doctrina militar, sólo han provocado una mayor desconfianza entre los restantes asociados .

En cuanto a Japón, existe suficiente evidencia como para que reconocer que, pese a la incertidumbre de su vida política y la recesión económica, Tokio se encuentra asumiendo de modo gradual un rol cada vez más prominente en materia de seguridad .

Dicha política, se ha reflejado tanto en el apoyo y la participación en las misiones de paz de la ONU (para lo cual la Agencia de Defensa del Japón y la Dieta deben vencer las restricciones constitucionales vigentes, mediante la elaboración de un nuevo marco normativo ), como en el envío de unidades de apoyo logístico y asistencia humanitaria a Afganistán e Irak respectivamente..

Para los países del Asia Oriental, Japón no constituiría una amenaza en tanto y en cuanto Washington mantenga sus lazos de defensa con Tokio y éste contribuya a la "seguridad cooperativa" que propone el ARF, si bien por otra parte es cierto que en la memoria colectiva de tales sociedades aún persiste el recuerdo de la crudeza del imperialismo nipón de la Segunda Guerra Mundial .

La relación intrarregional en materia de seguridad

Las controversias por demarcación de fronteras terrestres y marítimas abundan en el Asia Oriental. La gran mayoría son de carácter bilateral, bien específicas y relacionadas con la aplicación de la Convención sobre Derecho del Mar de 1982. Esta última, establece que la posesión de incluso una pequeña isla o arrecife permita a un Estado reclamar unos 1.500 Km. de mar territorial y 430.000 Km2. de Zona Económica Exclusiva (ZEE) .

No obstante, la más compleja de estas disputas debido a su alcance multilateral es la de las Islas Spratly, conjunto de islotes y arrecifes que se encuentran en el centro del MSCh. Los mismos constituyen un foco de tensión "caliente", habida cuenta que son reclamados en su totalidad por la RPCh y Taiwán y en parte por Vietnam, Malasia, Filipinas y Brunei.

La importancia de este archipié-lago radica en su ubicación estratégica (vía de paso entre el Mar Oriental de la China y el Océano Indico) y sus riquezas ictícola, petrolífera y gasífera .

Las iniciativas para poner en marcha negociaciones multilaterales comenzaron a principios de los '90, cuando Indonesia, en virtud de su calidad de Estado ribereño no vinculado con reclamos de soberanía, auspició una serie de reuniones a fin de acercar a las partes. Tales encuentros se tradujeron en una serie de disposiciones para efectuar de manera conjunta estudios cartográficos, relevamiento de recursos económicos y tareas de búsqueda y rescate marítimo .

Pese a los mencionados emprendimientos, pronto se evidenció que China demostraba cierta apatía a la hora de implementar las disposi-ciones previamente acordadas. Repentinamente, Beijing anunció que para llevar a cabo cualquier discusión sustantiva sobre el futuro de las Spratly, la misma debía efectuarse bilateralmente. De esta manera, la RPCh abandonó el mecanismo multilateral en vigencia "saltando" el cerco diplomático que intentaban construir los países del EA a su alrede-dor, pasando en cambio a desarrollar su propia estrategia frente a cada uno de sus débiles vecinos .

Hasta la fecha de establecimiento del ARF, no se había alcanzado ningún tipo de avance significativo en materia de discusión bilateral sobre el disputado archipiélago, atento a lo antagónico de las respectivas posturas . No obstante, a partir de 1994 el ingreso de Beijing a un foro cuya creación parecía motivada para contrarrestar el creciente protago-nismo chino, llevó a la RPCh a adoptar posiciones menos discrepantes.

Frente a la propuesta de los EE.UU. de asumir el compromiso de asegurar la libertad de las vías de tránsito marítimo en el MSCh, Beijing proclamó que "el ejercicio de la soberanía china sobre las Spratly no afectará la navegación en el MSCh, de acuerdo con la legislación internacional" .

A continuación, en la reunión del ARF en Brunei en julio de 1995, cuando los Estados parte (incluyendo al entonces recientemente incorporado Vietnam) presentaron para debate la cuestión de las Spratly, el vice-canciller chino aceptó por primera vez llevar a cabo conversaciones multilaterales sobre el particular, comprometiéndose también a que las mismas se realizaran sobre la base de lo regulado por la Convención sobre Derecho del Mar . La relevancia de este anuncio radica en que si en las posteriores discusiones que se iniciaron en 1996 (y continúan en la actualidad) prevalece la Convención antedicha, la RPCh debería reconocer los reclamos de soberanía sobre las respectivas ZEE de los demás Estados ribereños, dejando de lado la legislación aprobada por la Asamblea Popular Nacional en 1992 que declaraba al MSCh "aguas nacionales".

Conclusiones - Enseñanzas para el Cono Sur latinoamericano

Más allá de la profusa interacción económica alcanzada entre los países del Asia Oriental, los temores por las disputas existentes, la adquisi-ción de armamentos en marcha, el desarrollo de políticas de mayor protagonismo regional y la irrupción del Terrorismo Fundamentalista, han hecho crucial el establecimiento del ARF.

De lo descripto se sigue que el ARF no apuntaría a erigirse como alianza militar ni como sistema de seguridad colectiva. Básicamente sus esfuerzos se dirigirían a establecer un ámbito de discusión de los temas atinentes a la seguridad regional, del que se aspira que surja alguna suerte de acuerdo político que comprometa a las partes (función de diplomacia preventiva). Asimismo, en materia militar, se procura promover la transpa-rencia y la puesta en marcha de medidas de confianza mutua .

A su vez, el ARF cuenta con la ventaja de haber surgido en el seno de la ASEAN, organización que reúne a los Estados de reciente industria-lización y relativamente pequeña dimensión militar de la región, lo cual despeja toda sospecha de que la iniciativa para su estableci-miento haya estado en manos de determinada potencia regional que por su medio ambiciona imponer su dominio .

La seguridad cooperativa es un concepto basado en la premisa de que no existe un enemigo entre los asociados, a pesar de que subsistan desacuerdos y sospechas por motivos territoriales o de otra naturale-za.

La consecución de la estabilidad internacional requiere salvaguardas, es decir mecanismos y procedimientos mediante los cuales los temores y ansiedades de un Estado sobre las intenciones y capacidades de otro Estado pueden ser apaciguados .

Para que las medidas de confianza mutua cumplan con su cometido, la transparencia constituye un requisito básico. La transparencia puede apreciarse en la publicación de tres tipos de información: (1) sobre gasto militar y estructura de fuerza, (2) sobre doctrina militar, y (3) sobre actividades militares .

El ARF, como sistema multilateral de seguridad cooperativa, contribuiría entonces para que los Estados miembros de ASEAN y, en menor medida, EE.UU. Japón, Corea del Sur y Australia, cuenten con un ámbito común donde, entre otros, pueda lograrse que Beijing se comprometa en la adopción de medidas atinentes a la estabilidad regional.

Asimismo, de lo expuesto podría inferirse que, en tanto y en cuanto el ARF favorezca el mantenimiento de la paz y seguridad regional, la promoción del crecimiento económico no será perjudicado sino por el contrario beneficiada por su existencia.

El "hábito de cooperación" que se intenta instalar dentro de este espacio compuesto por múltiples actores, significa una fuerte apuesta al afianzamien-to de la estabilidad política y a la consolida-ción del desarrollo económico, frente a un contexto internacional de incertidumbre tanto en la región como en el planeta.

Buenos Aires, Argentina - mayo de 2004